مرکز رشد شريف صفحه نخست

بررسى زمينه‌هاى شكل گيرى تدوين و تصويب اصل 44 قانون اساسي1

ترس از انحصار، ضرورت اقتصاد دولتى


بخش نخست
تاريخ اقتصادى ايران طى 80 سال اخير اگرچه بدون جولان بخش‌خصوصى چندان جايگاهى نداشت، اما حجم و عمليات اين بخش در ميان فعاليت‌هاى اقتصادى دولت رقمى‌ناچيز بود. اين مهم، در همه اين سال‌ها مورد چالش موافقان و مخالفان قرار داشت.


روزگارى رضاخان بر اين اعتقاد بود كه اگر خود كارخانه‌اى تاسيس كرده نه بدين جهت كه كسب و كارى بر پا كند و سودى حاصل شود بلكه راهى ايجاد كند تا صنعتگران و توليدگران اين آب و خاك به ادامه راه او بپردازند. دوران رضاخان در همين توهم گذشت، اقتصاد هرگز از سيطره دولت بيرون نيامد و بختك آن تا آخرين روزهاى سقوط رضاخان همچنان بر اقتصاد ايران سايه افكنده بود.
اقتصاد در دوران رژيم قبل از انقلاب نيز چند صباحى در سيطره دولت گذشت و دولت‌ها بدون برنامه به ادامه حيات خود مى‌انديشيدند. در آمد نفت به تدريج پشتوانه‌هايى براى اقتصاد ايران ايجاد كرد اما اين پشتوانه هرگز اتكايى براى بخش‌خصوصى محسوب نشد. در سال‌هاى پايانى دهه چهل وقتى شاه اصلاحات ارضى را به پايان مى‌رساند، به صرافت افتاد تا اقتصاد را به تدريج به دست كارآفرينانى بسپارد كه جدا و فارغ از بودجه نفت و بدون پشتوانه دولت آن را به حركت در آورند. اين آرزو تنها در همان ادعا باقى ماند و روز سقوط شاه بخش محدودى از اقتصاد كشور در دست كمتر از 50سرمايه‌دار متنفذ اداره مى‌شد و سيطره دولت همچنان در اقتصاد ايران سايه مى‌افكند.
انقلاب اسلامى‌ايران در ابتدا، به همگان اين اميد و نويد را مى‌داد كه اقتصاد به جاده‌اى هموار خواهد افتاد و مردم خود در سازوكار اقتصادى سهيم خواهند شد. اين اميد با سيطره و فضاى ويژه سال‌هاى دهه 60 كه چپ انديشى جزو خصلت‌هاى انقلاب‌ها در دنيا شده بود، در ايران نيز چندان مستثنا نشد و اين موج اقتصاد ايران را همچون يك سونامى‌ در خود فرو برد. جنگ و اقتصاد جنگى نيز به تدريج بر تصميمات اوليه مقامات عالى رتبه جمهورى اسلامى‌ مزيد بر علت شد و ده سالى اقتصاد ايران به تمامى‌ در سيطره دولت و اهالى دولت باقى ماند. پس از جنگ، دولت‌هاى‌ هاشمى‌ و خاتمى، ‌اقتصاد را به تدريج با بخش‌خصوصى و متوليان آن آشتى داد اما اين ديو كهنسال پشتوانه پرصلابت و تدبيرى دورانديش مى‌خواست كه آن را از ريشه بركند.
ابلاغيه مقام معظم رهبرى بر اصل 44 نقطه عطفى در تاريخ اقتصاد ايران بود كه در دولت نهم صادر شد و اينك در مراحل مقدماتى آن سازوكارى فراهم مى‌شود تا بلكه اقتصاد در آينده به دست بخش‌خصوصى و با نظارت كلى دولت ادامه حيات دهد.
دكتر يحيى آل‌اسحاق رييس اتاق بازرگانى تهران در اين گفت‌وگو از سيطره چپ‌انديشان مى‌گويد و معتقد است جز آن آنچه كه باعث شد نظام اقتصادى ايران در سال‌هاى اول به سمت اقتصاد دولتى سوق داده شود عوامل ديگرى همچون جنگ نيز بى‌تاثير نبوده است. «در شرايط جنگ، اقتصاد جنگى در همه جاى دنيا ويژگى خاص خودش را دارد و اولين شرايط آن اين است كه تمركز همه منابع اقتصادى و تصميم‌گيرى و هدايت آن در مسير و خدمت جنگ است. لازمه مديريت جنگ هم همين است. يكى از ابزار اقتدار، قدرت و فرماندهى مسائل اقتصادى كشور است. لذا به بهانه آن و به واسطه طرز تفكر و جريان‌هاى كيفى و به بهانه اصل 44 ابر و باد و مه خورشيد و فلك قادر شد كه همه فضا براى دولتى كردن آماده شود و اين روحيه انقلابى براى عده‌اى فرصت شد كه همه مخالفان را به بهانه‌هاى مختلف مثل: جنگ، اصل 44، اعتقادات، و ارزش‌ها و... تا آن جايى كه ممكن بود سركوب كند.»

تجربه اصل 44 طى سه دهه اخير يكى از سنگين‌بارترين هزينه‌هاى اقتصادى ايران پس از جنگ تحميلى است. هزينه‌اى كه غالب شريان‌هاى حياتى و شاهراه‌هاى اقتصادى ايران را پس از 30 سال فرسوده كرد. من تصور مى‌كنم حتى تا يك دهه ديگر آثار زيانبار اين تجربه در اقتصاد ايران سايه بياندازد. به رغم آنكه در اسلام مالكيت خصوصى محترم شمرده شده و در اين اصل نيز خدشه جدى وارد نيامده، اما آنچه طى اين مدت سيطره داشت اقتصاد دولتى بود. شما به عنوان رييس اتاق بازرگانى تهران و نيز به عنوان يكى از كارآفرينان ممتاز طى اين سال‌ها اين تجربه را چگونه ارزيابى مى‌كنيد؟
مصوبه قانون اساسى مجلس خبرگان را مى‌گوييد؟
بله، چگونه چنين بسترى در جامعه ايران ايجاد شد و چه فضايى در جامعه آن زمان حاكم بود كه اقتصاد ايران را به اين سمت سوق داد؟
در ابتدا من از نگرش و عمق نگاه شما تشكر مى‌كنم. اين نشان مى‌دهد كه شما با بينش اساسى و ريشه‌اى به اين تجربه نگاه مى‌كنيد. البته اگر به كارهاى مادر و اساسى ريشه‌اى نگاه نشود ما به اصلاحات و تغييرات اساسى هم دست پيدا نمى‌كنيم. اول بايد اين تجربه را از منظر فلسفى ببينيم و آن اين كه هويت هر موضوعى، شخصيت حقوقى و حقيقى تا اندازه زيادى متشكل از تاريخ آن است. هويت ملت‌ها و انسان‌ها ناشى از تاريخ آنها است. اگر ما بخواهيم نگرش عميق داشته باشيم، نيازمند اين هستيم كه تاريخ تكوين آن فرد، ملت، بنگاه يا آن موضوع را درست و جامع ببينيم. اگر آن را درست ببينيم سير تكوين و چگونگى شكل‌گيرى آن براى ما محسوس مى‌شود، بنابراين مى‌توانيم درست تجزيه و تحليل كنيم. اين در بسيارى از موضوعات صادق است. حتى در مورد تكوين علم نيز همين گونه است. اگر به اعماق يك نظريه علمى ‌نگاه كنيد مشاهده خواهيد كرد كه اين نظريه علمى‌ به تناسب ريشه تاريخى خود رشد و توسعه يافته است. با توجه به اين مقدمه يكى از موضوعات مهم اقتصاد ما بحث اصل 44 است. ما اگر درست ريشه‌يابى كنيم و علل، عوامل و آثار آن را بررسى كنيم، خواهيم ديد كه ريشه‌هاى تاريخى چگونگى و ضرورت تصويب اين اصل را موجه مى‌سازد. بحث آغازين درباره اصل 44 اين است كه آيا اقتصاد بايد به صورت دولتى يا مردمى ‌اداره شود؟ اين سخن مربوط به هشتاد سال تاريخ ايران است. مربوط به دوره پيش از انقلاب و بعد از انقلاب هم نيست. اقتصاد دولتى سابقه هشتاد ساله دارد.
از دوره رضاشاه به اين سو اين تجربه از اقتصاد ايران قربانى گرفته است. به نظر شما پيش از آن، اين تجربه در ايران زمينه ندارد؟
تا آنجا كه در تاريخ مى‌خوانيم حتى در قاجار هم اين مداخلات وجود داشت. تكه‌هايى در تاريخ ايران است كه خيلى شيرين و شنيدنى است. مثلا در زمان قاجار والى فارس به حاكم آباده دستور مى‌دهد كه تمام صابون‌پزخانه‌ها به نفع دولت مصادره شود. جلوتر كه بياييم در تاريخ ايران مى‌بينيم كه پايه و اساس اقتصاد كشور و تصميم‌گيرى‌ها در طول دوران پهلوى‌ها در دست دولت حكام و وابستگان حكام وقت بود. پس يك ريشه آن تصميم در آنجا است. ريشه دوم، به هر صورت فضاى سياسى كشور از قبل از انقلاب و در زمان سيطره حزب توده و قبل از آن به گونه‌اى و به دلايل مختلف در دست جريان و فضاى چپ بود و رسوخ اين طرز تفكر راديكال و چپ، در حوزه‌هاى روشنفكرى و دانشگاهى و بعضا هم در حوزه‌هاى روشنفكرى حوزوى و همچنين عملكرد سوء نظام‌هاى گذشته‌ و ظلم و تعدى آنها به گونه‌اى جامعه و وجدان مردم را مساله‌دار كرده بود كه براى رهايى از ظلم، ستم و نابرابرى و موانع ايجاد شده براى رشد و ترقى عمومى و آحاد مردم ‌در حوزه‌هاى اقتصادى، فضاى چپ و راديكال اميدبخش و وجدان جامعه را تحت‌تاثير خود داشت.
اما مى‌دانيم كه از پايان سال‌هاى دهه 40 ما به سمتى پيش مى‌رويم كه بورژوازى ملى و سرمايه‌دارى ملى به تدريج شكل مى‌گيرد و كارخانه‌هاى اقمارى و زنجيره اى رشد و رونق پيدا مى‌كنند.
همين‌طور است، ولى باز اگر عمق قضيه را نگاه كنيد، ملاحظه خواهيد كرد كه وابستگان رژيم اكثريت منابع و جريان امور اقتصادى كشور را با استفاده از فرصت‌هاى داخلى و خارجى كه در دست داشته‌اند. شركت‌ها و كارخانه‌ها را تاسيس و اداره كرده‌اند، لذا همان گونه كه گفته شد، باتوجه به سابقه تاريخى وجدان مردم، نخبگان و روشنفكران ما به دلايل متعدد در فضاى راديكال بود. ضمن اين كه فضاى قبل از انقلاب دوران شكوفايى نظام‌هاى سوسياليستى در جهان بود. از سوى ديگر، دو قطبى بودن جهان در هفتاد سال كه يك قطب آن سرمايه دارى و قطب ديگر آن قطب سوسياليستى بود، نقش مهمى‌ در ايران نيز ايفا كرده است.
تا چه اندازه اين فضا ما را از كالبدشكافى واقعيت‌ها محروم كرد؟ مى‌خواهم بگويم چرا پتانسيل داخلى و ظرفيت‌هاى داخلى ما هم نتوانست از اين موج جلوگيرى كند؟
تاكنون دو وجه آن را توضيح دادم، اما اين پديده وجه سومى‌هم دارد. وجه سوم اين است كه به هر صورت ريشه‌هاى منابع ما به صورت جدى در دست حاكميت بوده و هست. به طور مثال كليه درآمد‌هاى نفت، معادن، انفال، اراضى و جنگل‌ها متعلق به دولت بود و هست. به عبارت ديگر، ريشه عمده منابع اقتصادى براساس قانون در دست دولت است. يعنى اگر جايگاه نفت در اقتصاد ما چيزى در حدود 50‌درصد باشد، همين 50‌درصد در دست دولت است. پس حضور دولت در اقتصاد به دليل در اختيار داشتن عمده منابع به هر صورت جدى است.
حالا بحث سر اين است كه اين دارايى و منابعى كه به طور قانونى در اختيار دولت، هست بحث چگونگى مديريت و بهره‌بردارى و استفاده از اين منابع بايد به چه شكل باشد؟
در اينجا هم اختلاف سليقه است. ظرف مدت اين هشتاد سال و نزديك‌تر در بعد از انقلاب علاوه بر اين كه منابع اصلى در دست دولت و حاكميت است، قسمت ديگر هم به عناوين مختلف تحت‌تاثير شرايط جو به دولت واگذار شده بود. يعنى منابع متعلق به دولت، مديريت و چگونگى بهره‌بردارى از منابع هم متعلق به دولت بود. نتيجه آن اين شده است كه 80‌درصد از اجراييات، مالكيت و مديريت در همه حوزه‌هاى اقتصادى از سياست‌گذارى گرفته تا اجرا، نظارت، كنترل و هدايت همه آن در اختيار دولت قرار گرفته است.
بنابراين، با يك نگاه ساده، اين بحث مربوط به هشتاد سال قبل است. هشت دهه جريانات سياسى و فضاى جهانى در اختيار نظام‌هاى چپ بود. فضاى كشور اعم از نخبگان، دانشگاهيان و ديگران ... مستثنا از اين امر نبودند و معارضين قدرت و سلطه و آنهايى كه به دنبال تحول در كشور بودند و با نظام گذشته درگير بودند يك پايه بحث آنها اين بود كه از اين ابزار استفاده كنند. تبعات اين كار از كارهاى ارزشى و فكرى گرفته تا كارهاى اجرايى در نهايت به داستان اصل 44 منجر شده است. نتيجه اين فضا، اين شد كه وقتى قانون اساسى تدوين مى‌شد، آن فضا ضرورت خود را در مصوبات مجلس خبرگان آشكار ساخت و روحيه عدالت خواهى و دفاع از حقوق محرومان و مستضعفان و همه آنانى كه به عنوان ظلم تاريخى در ذهن وجدان جامعه بود به گونه‌‌اى به آنان خط داده شد كه در حوزه اقتصاد، عمده‌ترين جايگاه تاثير‌گذار نظام‌هاى گذشته بوده است، بايد نگرش كاملا متفاوت با نگرش قبلى باشد و فضاى سرمايه‌دارى و ارزش سرمايه و سرمايه‌گذارى همه آنها در‌هاله‌‌اى از تحفظ و نگرانى با احتياط كامل، عمل شده است.
چگونگى استفاده و مديريت از اين منابع بحث روز كشور را و ابلاغيه اصل 44 مقام معظم رهبرى و لايحه قانونى اصل 44 كه هم‌اكنون در حال تصويب در مجلس است، تكليف را روشن خواهد كرد
در ميان هزاران تنى كه در آن فضا به سر مى‌بردند و جامعه‌اى كه دلزده از سيطره سرمايه دارى لجام گسيخته بود، هيچ اقتصاددان يا انجمن يا صنفى نبود كه خطر انحصار دولتى را به مقامات گوشزد كند؟
اتفاقا همان موقع كه اين قانون تصويب مى‌شد، عده‌‌اى از نخبگان ما و رجالى كه قانون تصويب مى‌كردند متوجه بودند كه در كنار اين جريان با اين حدت و شدت كه همه چيز بايد دولتى بشود تا بتوان جلوى بى‌عدالتى را گرفت، يك جريان ديگرى هم هست كه اگر به آن توجه نشود ممكن است گرفتارى ايجاد شود.
ما به ازاى عينى اين نگاه و اعتراض در كجا آشكار شد؟
در ذيل اصل 44 اين نگرانى كاملا مراعات شد كه اتفاقا حدسشان هم بعد از سال‌ها درست از آب درآمد. لذا در تدوين قانون اصل 44 صدر و ذيلى قائل شدند. همان‌طور كه ملاحظه فرموديد اين اصل يك صدر دارد كه ناشى از همان روحيه است. بانكدارى، تجارت خارجى، معادن، كارهاى بزرگ اقتصادى و... بر طبق صدر اصل 44، دولتى شد.
در واقع همه اقتصاد را به بخش دولت دادند؟
نه، اقتصاد را به سه بخش دولتى، خصوصى و تعاونى تقسيم كردند. منتها چون نگران بودند كه نكند به اين گستردگى كه به دولت اختيار داده مى‌شود كل بناى اقتصاد كشور لطمه بخورد، يك ذيلى هم گذاشتند كه اين اختيارات و اين تملك‌ها و اين حدود و شرايط كه در صدر است مشروط به اين است كه باعث ضرر، اضرار و زيان نشود و واژه‌هاى متعددى به كار بردند كه يك مقدارى نگرانى‌ها برساند. اتفاقا همين ذيل باعث تحولات شد. چون عملا هم تجربه جهانى و هم تجربه 27 ساله كه داشتيم نشان داد كه پيش‌بينى اين آقايان درست بود. اين گستردگى و اين شدت و حدتى كه در صدر هست باعث ضرر شده است، لذا نظام‌جمهورى اسلامى ايران متوجه شد كه در اين زمينه بايد اصلاحاتى انجام شود. چون راهكار را خود قانون در ذيلش گذاشته بود. به استناد اين ذيل، مقام معظم رهبرى دستور بررسى داد كه آيا اين ذيل مراعات شده است؟ ارزيابى شود ببينند آيا اجراى اصل 44 طى اين سال‌ها باعث ضرر شده است يا خير؟ مجمع تشخيص مصلحت نظام اين مساله را مورد بررسى قرار داد. جالب اين كه هيات و سازمان‌هايى كه موظف بودند تا بررسى كنند ماحصل تجربه اصل 44 چه شده است آنها نيز به اين نتيجه رسيدند كه اجراى اين اصل باعث ضرر شده است. لذا انتشار اين گزارش به يك ارزيابى مجدد منجر شد كه در نهايت مقام معظم رهبرى دستور دادند كه اصلاحيه تهيه شود و بعد از مشورت‌ها و برنامه‌ريزى‌ها و مطالعات ابلاغيه اصل 44 صادر شد و دولت موظف شد اين كار را انجام دهد و مقدمات كار هم‌اكنون شكل گرفته است.
آقاى آل اسحاق آن چيزى كه به تصويب اين اصل منجر شد براى من هميشه جاى اين پرسش است كه اساس و بنيان‌جمهورى اسلامى بر اساس كدام تفكر، دولتى يا خصوصى، شكل گرفت؟ زيرا رهبر انقلاب(ره) راغب نبودند كه كار به دولت واگذار شود و جمله معروفش هم گوياى اين حقيقت است. «آن كارى كه مردم مى‌توانند انجام بدهند، بدهيد مردم انجام دهند.» رهبر معظم هم در دوره رياست‌جمهورى خيلى موافق بخش دولتى نبودند و در دوره سال‌هاى شصت افرادى مثل آقاى مرتضى نبوى، عسگر اولادى و آقاى توكلى كه جزو وزراى پست و تلگراف، بازرگانى و كار بودند، آنها هم موافق بخش خصوصى بودند، ولى باز در اين سال‌ها نسبت به ذيل اصل 44 خيلى توجه نشد. در پاره‌اى از اظهارات اشاره مى‌كنند به تجربه آقاى محلوجى كه بخشى از معادن كشور را با پيگيرى و اهتمام و نيز قرائتى كه از معادن ارائه دادند، توانستند برخى معادن را به بخش‌خصوصى واگذار كنند. اين تجربه را چگونه ارزيابى مى‌كنيد؟
درست از همان روزهايى كه در مجلس خبرگان اين بحث مطرح شد، دو نظر وجود داشت. اگر بخواهيد درست بررسى كنيد من پيشنهاد مى‌كنم مذاكرات مجلس خبرگان را بخوانيد.

منبع: روزنامه دنياى اقتصاد